关于新型城镇化用地困局的思考

《全国促进城镇化健康发展规划（2011―2020年）》指出，在扩大城镇建设用地增加规模与本地区农村建设用地减少规模相挂钩的试点经验范围的基础上，探索实行“人地挂钩”的政策。当前不少地方出现了明显的土地城镇化快于人口城镇化、常住人口城镇化超前于户籍城镇化等城市化畸形现象。在我国仍需加快发展城镇化、扩大内需之际，有必要进一步对原有的城乡土地利用政策进一步优化。

一、推进新型城镇化的重要战略意义和困境

城镇化红利是最红的红利。城镇化通过非农产业与人口向城市聚集和转移，提高资源要素的配置和利用效率，实现递增的规模经济，从而产生远高于分散定居农村并从事农业生产的收益。按照75%的城镇化率目标，未来将有3.5亿左右农业人口转入城市，1.5亿左右的半城镇化人口继续城镇化。新型城镇化的重要意义可见一斑，然而在推进新型城镇化的基层实践中也存在着一些挑战，比如县委常委、县纪委书记何敏同志就撰文《加快人的城镇化：重庆推进新型城镇化的战略选择》指出，人的城镇化才是真正意义上的城镇化，而人的城镇化普遍慢于人口的城镇化，而人口的城镇化又普遍慢于土地的城镇化。在当前“死守十八亿亩耕地红线不动摇”的政策背景下，城镇化的用地困局将伴随着经济社会的发展和城镇化的推进过程长期存在。

二、城镇化进程中城乡土地利用矛盾分析

长期以来，由于城乡二元体制阻隔，在城镇化进程中，部分城市土地承载力不足，出现“圈地潮”，部分农村用地缺乏规划出现“逆向扩张”，即农村人口减少了，但农村居民点用地却反增了，有的地方农民人均用地面积达到了城市的2倍。以重庆为例，每年约有50万人进入城镇，常住人口城市化率以每年1.7%增长。农民进城占用大量城市土地资源的同时，其在农村的宅基地却大量闲置、利用粗放。

城市建设用地严重紧张和农村建设用地大量闲置这一矛盾，让政府有动力和理由进行更大规模城乡土地“增减挂钩”，为新增城市、工矿建设用地指标找到一条全新路径。需要指出的是，城乡建设用地“增减挂钩”确实在一定程度上缓解了城镇建设用地压力，也使挂钩安置区建设用地集约、节约，改善了农民居住条件和村容村貌。

三、破解新型城镇化用地困境的对策探析

结合在双桂街道办事处搞拆迁的工作实践，深切感受到“人地挂钩”和城?l建设用地“增减挂钩”共同点在于，都要求通过城乡土地空间的腾挪，在保障耕地不减少的情况，满足城镇建设用地需求。在“人地挂钩”制度设计中，随着人口转移，土地的功能也随之转移，城镇依据进城人口数量、人均建设用地标准相应增加用地规模，土地供应后方可认定“地随人来”；农民进城后，相应减少农村集体建设用地规模，节余的建设用地指标转移到城镇使用，才可认定“地随人走”。

结合梁平实际，在宏观层面上，“人地挂钩”就是要解决好“地随人走”的问题，即农村人口迁移到哪里，这些人口所占用的建设用地面积就转移到哪里；从哪里迁出的人口，哪里就相应减少这些人所占用的建设用地面积，促进城乡土地要素流动。在实践层面上，“人地挂钩”探索引入“吸纳农村人口、外来人口定居”这个变量，即哪里吸纳人口多，获得的土地指标就多。用地指标向工业园区这种工业化和新城区这种城镇化速度更快的地方聚集，从而提高土地的利用效率。

据县发改委一份报告显示，虽然预计在未来5年内我县至少可复垦宅基地面积有50000亩，近年来仁贤镇通过“土地户改”政策复垦土地面积100亩，拆迁177户，转非迁入仁贤街道居委会180人，但是由于权利不对等、审批程序复杂、执行标准不一致，农村建设用地复垦矛盾突出，造成乡镇、村组积极性不高，建设用地复垦进展缓慢。所以，要加大土地整理中心力量，优化建设用地复垦审批程序，统一测绘和验收标准；鼓励乡镇（街道）加快推进建设用地复垦的积极性，将“人地挂钩”指标纳入县农村产权交易所挂牌交易，实行“小地票”制度，溢价部分考虑全额返还给乡镇（街道）；同时增加乡镇场镇的用地指标，如根据仁贤镇总体规划，仁贤镇场镇将扩大到1.5平方公里，现在场镇才0.5平方公里，因此还需要大量的用地指标，因些城乡应合理分配用地指标。还有就是大力发新农村，把散居户进行集中修建，原来建设用房复垦，这将节约大量建设用地。

总之，要解决用地矛盾，确保18亿亩土地红线，一方面要通过城乡土地调整，使转移农民获得足够的土地增值收益，带着财富进城，使其顺利融入城市；另一方面也要在节约、集约用地的基础上，满足城镇建设用地需求，使其能平稳承接外来人口、农村人口。值得指出的是，“人地挂钩”在探索过程中要注意两方面问题：一是“人地挂钩”不能损害农民土地权益，必须尊重农民意愿和自主权。农村宅基地退出、农村土地确权、“人随地走”的具体标准、农民在土地增值中的收益权、转户进城待遇等与“人地挂钩”相关的配套政策，必须形成具体而明确的制度安排，以防止“人地挂钩”政策“跑偏”，以真正实现以人为本的城镇化发展要求。二是“人地挂钩”必须立足土地资源节约、用地效益最大化为目标。要在坚持最严格的耕地保护制度不动摇的前提下，进一步盘活农村建设用地存量，推进城乡土地功能互补。