浅析西部区域循环经济法制保障缺陷

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法制缺陷

一、西部区域循环经济发展雏形

区域循环经济是指应用循环经济理念，结合本区域实际情况，改造现有经济发展模式的具体实践和做法。当前相关区域循环经济的文献中，联系我国已有的循环经济发展实际，对区域循环经济发展模式的研究还比较少。目前我国西部发展区域循环经济的模式主要可分为企业集团型、社会功能型、城市功能型和生态功能型四种模式

。

（一）循环型企业发展模式

这种区域循环经济发展形式是依靠某一个大型企业集团为中心形成的。该企业集团对所属区域的经济发展具备重要的启发作用，企业的下属（子公司），即其是这些母公司的子公司。这些子公司均会聚在统一特定的地域范围内，它们之间通过副产品或废弃物的互换利用建立起产业共生关连，从而构成循环经济产业链网。在西部循环型企业中，广西贵糖（集团）的实践较为典型和突出。贵糖（集团）循环型企业发展模式的主要特征是“复合共生、废料循环”

。贵糖（集团）实现循环型企业的主要模式是统筹下属企业的废料利用路径和利用量，和企业间构成稳定的废物循环利用链条。制糖过程产生的废糖蜜用来生产酒精，酒精生产过程产生的酒精废液用来生产甘蔗专用复合肥，复合肥返回蔗田种植甘蔗，经过原来废料副产物的多途径、多层次的循环利用，既获取多种高附加值的产品，又对区域环境的综合整顿作出了贡献

。

（二）生态工业园区发展模式

生态工业园是一种新型工业组织形态，工业园区内通过能量物质流动传递的方式，模拟自然生态系统来设计的。这种发展模式主要依据循环经济理论、清洁生产和工业生态学原理规划。废料互换和清洁生产是园区内实现循环的主要手段，力求把一个企业产生的副产品或废料作为另一个企业的原材料，从而达成物质闭路循环和副产品多级利用，构成企业间互为生产资料供需关系，近似自然生态系统食物链的工业生态系统，达到物质利用最大化和废料排放最小化。包头国家生态工业园区，规划利用资源优势，基于铝电联营系统为核心，建设铝业为主的高科技、高产值、低污染等相关产业。包头生态工业系统模式的特色是“分值利用、互利联营”，是一个典型的互利共生模式

。通过物能流、信息流、价值流在园区各企业之间的传送和互换，信息共享和基础设施共享，降低高载能企业的物耗、能耗和产品成本，减少污染，实现生态利润最大化。

（三）城市功能型发展模式

目前，循环型城市的出发点以污染预防为主，以物质区域内闭路循环流动为特点，以社会、经济、生态环境可持续发展为终极目标，最大限度地高效利用资源和能源，减少污染物排放，是循环型企业和生态工业园区向更大区域扩展的产物。它也是我国原版的生态城市理论和事件的进一步深化，是循环经济理论应用到城市发展的具体体现。循环经济的理念指导整个城市的经济社会发展是此类区域循环经济发展模式，使城市的发展按照循环经济的要求转型。我国《循环经济促进法》第十二条特别指出，设区的市级以上地方人民政府需要编制本行政区域的循环经济发展规划，这为城市功能型区域循环经济的发展提供了法律保障

。在规划的指导下，依次完善区域循环经济的发展模式，使区域城市遵循绿色、低碳、循环的宗旨发展。贵阳市位于我国西南部，属内陆地区。改革开放以来，经济发展严重依赖资源的粗放式发展，使贵阳经济社会发展面临资源枯竭、资源循环利用率低，污染排放量大的严重压力，区域环境恶化，生态灾害频发。2002年3月，贵阳市决定首创建设成循环型城市。构建三个核心系统：包括循环经济产业体系的构架，涉及三大产业；城市机车设施的建设，重点为水、能源和固体废弃物循环利用系统；生态保障体系建设，包括绿色建筑、人居化境和生态保护体系

。

（四）生态功能型发展模式

这类区域循环经济发展模式具有重要的生态功能，以维系较大区域（国家、国际区域）的生态平衡起着非常重要的作用。其生态功能是循环经济的发展前提，主体功能区的划分必须科学而严谨，依据选择工业开发的区域特点，谨严而得当地选择发展工业，并建成生态工业系统。同时，需要颁布明确细化的生态补偿政策，对限制开发和禁止开发的区域给予生态补偿，保持良好的生态功能。青海省是该类区域循环经济发展模式的典范。青海是我国重要的生态功能区之一，具有无可替代的生态战略地位，其生态环境状况直接影响着我国的国家生态安全。青海在贯彻区域循环经济理念中，牢固坚持“生态立省”的发展战略，全省一半以上土地列为限制开发区和禁止开发区，将全省发展的重点选择在生态环境较为独立、环境容量相对较大、资源富集的柴达木盆地地区

。并且，循环经济的理念和原则在柴达木地区的发展建设中严格遵守，按照《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》的要求，正在建设柴达木循环经济试验区。

二、西部区域循环经济法制保障缺陷

如上文所述，西部区域循环经济模式初步建立，急需配套的法律制度加以规范。但就目前西部区域循环经济法律制度颁布现状而言，相应的法律制度要么供给缺失，要么供给不足，甚至存在供给无效现象。西部地区循环经济法制缺陷主要表现在一下方面：

（一）立法方面的不足

1.国家层面的循环经济立法不完善

我国在发展循环经济过程中，颁布了一些法律法规，例如：《循环经济促进法》、《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《水污染防治法》，但这些现有法律在内容上较为泛泛，且都是一些原则性的规章，没有明确施行细节，实践可操作性不高。同时，还缺乏相关规范措施，必要的强制性规定不到位，以及配套法律之间不协调等问题。

2.相关法规、规章不完善

《循环经济促进法》涉及众多专业性、技术性领域的问题，虽然该法在多处授权有关机关制定配套的行政法规、规章、名录、标准等，但是对这些立法的具体时间并未作出明确规定

。即使是已经制定出的法规、规章，它们也存在着部分空白、互不衔接或者不协调的问题。甘肃省颁布了《甘肃省循环经济促进条例》，出台了《甘肃省再生资源回收综合利用办法》等法规规章，但大部门内容是模仿《循环经济促进法》制定的，区域特点不明显，实践性较差。广西仍旧缺乏配套的地方法律法规与《循环经济促进法》并驾施行，尤其是缺乏节能、节水、资源综合利用等方面的地方性法规、规章法规、规章的缺失，造成了部分企业对于发展循环经济的认知缺失，在很大程度上降低了公司发展循环经济的主动性，影响了循环经济的发展方向和实施效果

。西部地区仍极度缺乏与《循环经济促进法》宗旨相吻合的地方性法规，有立法权的地方人大极其常务委员、地方人民政府和民族资质地方的人大极其常务委员会，可以根据各自的权限制定有关循环经济的地方法规、资质条例、单行条例和地方行政规章。

（二）

执法、司法过程中存在障碍

首先，在执法层面上，执法不严、执法水平落后、执法力量薄弱与执法手段单一，一直是困扰我国行政执法的常见问题。在循环经济的执法过程中同样的弊端也较为凸显，这不仅使得法律在循环经济运行方面收效甚微，而且还妨碍了循环经济的运作。在具体实践中，由于某些行政管理部门对循环经济法律制度缺乏足够认识，盲目追求经济效益，导致在执法过程中存在执法不严的现象。其次，在司法层面上，尚未构建与完善循环经济司法审判体系，其他救济途径也不健全，缺乏独立的循环经济公益诉讼机制，因而导致循环经济在一些领域可诉性不强。政府的一些行政管理部门出于效率的考虑直接通过循环经济案件其他相应配套制度的不完善的前置程序对案件进行处理，极大地影响了司法因素对循环经济案件的介入。

（三）其他相应配套制度不完善

“徒法不足以自行”。制度是为经济提供服务的，是经济发展中一项不可忽视的要素，制度在循环经济中不仅协调和整合循环经济运转中不同利益群体之间的关系，而且可以规范和约束人的经济行为，使其符合可持续发展和循环经济的发展目标

。首先，科学技术支撑力度不够。循环经济的发展离不开相关领域科学技术的支持。而西部循环经济相关领域的生产工艺与技术远落后于我国东部经济发达地区，自主研发能力较低，资源利用率不高，企业内部忽视甚至没有设立循环经济技术研发部门。其次，政府在不少方面如税收政策、清洁生产政策、考核政策都有缺失。西部地区内建成的循环经济园区及试点企业的数量有限，但当地政府依旧没有按照循环经济理念加快生态园区建设，没有建立切实可行的环境管理制度和监督指标体系，政府对相关循环经济试点园区及试点企业的扶持力度有待加强。最后，公众参与和宣传教育方面存在的不足。公众参与度与循环经济发展有着密切的联系。第一，公众参与不仅有助于人们实现和维护环境权益，而且有助于监督政府行为，实现其决策科学化；第二，公众参与有助于弥补循环经济执法部门能力的不足，同时也有助于对执法行为形成心理认同。完善西部区域循环经济法律制度。

三、

结语

社会经济转型期的主要特点就是法制供给严重缺乏，而我国现阶段正处于这一阶段，这严重制约了西部区域循环经济的发展。没有相对系统完善的法律制度，区域间低劣的市场主体以自己的“非循环”行为在竞争中大肆破坏、侵占其他区域的利益，区域循环经济治理“碎片化”、治理绩效低下等情形普遍存在。所以，应当积极地营建法律环境，以尽快营造解决这些问题，惟有当现行的法律环境能够管制“非循环”行为发生的时候，才能真正将循环经济发展下去。

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